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泄露国家秘密概念解读

发表时间:2019-11-19 16:08

       2017年12月29日,国家保密局发布《泄密案件查处办法》(国家保密局令2017年第2号,以下简称《办法》),于2018年1月1日起施行。至此,1992年11月印发的《泄密事件查处办法(试行)》(国保〔1992〕58号,以下简称《试行办法》)完成了其历史使命。《办法》的修订出台,吸收了全国保密系统和各相关中央国家机关多年工作的经验智慧,对于规范和加强泄密案件查处工作,全面提升保密依法行政水平具有重要意义。为深入学习贯彻《办法》精神,更好地了解和掌握《办法》的主要内容,本刊特别邀请国家保密局相关部门文件起草人员,对《办法》进行要点解读。

   “泄露国家秘密”是泄密案件查处的核心概念。长期以来,实践中对此存有争议,造成了较大困扰。《办法》首次明确了这一概念的内涵和外延,并列举了按照泄密处理的情形,为案件查处工作奠定了坚实基础。

《办法》中的“泄露国家秘密”

1.何为“泄露国家秘密”

     《办法》第四条规定,“泄露国家秘密”是指违反保密法律、法规和规章,使国家秘密被不应知悉者知悉,或者超出了限定的接触范围而不能证明未被不应知悉者知悉的行为。

该条文包含两层含义:第一,泄密的前提要件是当事人违反了保密法律、法规和规章;第二,泄密的结果要件是造成国家秘密“被不应知悉者知悉”或“超出了限定的接触范围且不能证明未被不应知悉者知悉”。

  根据结果要件,泄密又可进一步分成两类:一类能直接证明泄密结果,即“使国家秘密被不应知悉者知悉”;另一类不能直接证明泄密结果,即“不能证明未被不应知悉者知悉”。在后者情况下,保密行政管理部门必须首先查明当事人是否使国家秘密超出限定的接触范围,再履行《办法》规定的举证程序,审慎判断国家秘密是否有可能被不应知悉者知悉,最后得出泄密与否的结论。


2.何为“按泄露国家秘密处理”

     《办法》第五条规定,发生下列3种情形的“按泄露国家秘密处理”。分别是:属于国家秘密的文件资料或者其他物品下落不明的,自发现之日起,绝密级10日内,机密级、秘密级60日内查无下落的;未采取符合国家保密规定或者标准的保密措施,在互联网及其他公共信息网络、有线和无线通信中传递国家秘密的;使用连接互联网或者其他公共信息网络的计算机、移动存储介质等信息设备存储、处理国家秘密,且该信息设备被远程控制的。

  同时,这3种情形均属《办法》第四条第二项规定的具体事项。既然如此,另拟第五条是否多此一举?答案是否定的。原因在于,《办法》制定过程中有两方面考虑:其一,固定案件查处工作中形成的泄密定性经验,但凡发生以上3种情形之一,遑论泄密结果的滞后性,只要“不能证明未被不应知悉者知悉”,就可按泄密处理。其二,树立适用《办法》第四条第二项规定的谦抑原则,禁止随意滥用或扩大解释,只有发生严重程度与第五条规定中相抵的情形,方有可能按泄密处理。


“泄露国家秘密”的行政认定

1.如何认定“泄露国家秘密”

    保密行政管理部门对“泄露国家秘密”的认定,是基于案件调查的行政认定,包括以下内容:

  泄密主体。根据现行法律法规,泄密主体属于一般主体,可以是机关单位工作人员,也可以是非机关单位的社会主体。

  泄密客体。泄密行为侵犯的直接客体是国家秘密,保密行政管理部门应当查明所泄事项的内容与密级。

  泄密主观方面。当事人主观方面的故意或过失,决定了故意泄密或过失泄密的定性,二者追责差异较大。

  泄密客观方面。保密行政管理部门需作3个层次的判断:一是当事人负有保护国家秘密的作为义务;二是当事人能够履行义务却不作为,甚至实施泄密行为,导致国家秘密“被不应知悉者知悉”或“不能证明未被不应知悉者知悉”的结果;三是当事人行为与泄密结果之间有因果关系。

2.如何举证是否“被不应知悉者知悉”

  其一,举证主体。根据保密依法行政原则,除保密行政管理部门负有客观举证责任,有关职权部门在权限范围内出具证明外,当事人、证人、相关人员及其所在单位也可以作出有利举证。

  其二,举证方式。对保密行政管理部门及有关职权部门而言,应当完善技术手段,合理搜集证据,审慎分析、审慎核查,科学证明国家秘密是否“被不应知悉者知悉”;对当事人、证人、相关人员及其所在单位而言,允许通过各种证据形式,直接或间接证明国家秘密未“被不应知悉者知悉”。

  其三,举证标准。保密行政管理部门对自身举证活动,应当遵守谦抑原则,穷尽举证方式,审慎得出结论,最大限度保障当事人合法权益;对有关职权部门的举证活动,应当充分考虑其权能、权限及专业性、技术性因素,对其在权限范围内出具的证明予以合理尊重;对当事人、证人、相关人员及其所在单位的举证活动,需先作合理性、合法性审查,经审查合格的,应当予以采信。

3.可以直接认定泄密的情形

  在案件查处实践中,保密行政管理部门可以根据工作经验,直接将部分不证自明的案件认定为“泄露国家秘密”。第一,间谍窃密和故意向境外提供国家秘密的;第二,计算机网络类泄密,如网络窃密、机关单位门户网站泄密、社会网站泄密;第三,国家秘密载体类泄密,如非法获取或持有国家秘密载体泄密、买卖转送或私自销毁国家秘密载体泄密、通过普通邮政或快递等无保密措施的渠道传递国家秘密载体泄密、邮寄或托运国家秘密载体出境泄密、擅自携带或传递国家秘密载体出境泄密;第四,非法复制、记录、存储国家秘密泄密;第五,私人交往和通信泄密;第六,出版宣传工作泄密;第七,考试泄密;第八,密电明传泄密。当然,“泄露国家秘密”的直接认定必须有能直接证明的泄密结果。

  刑法与保密法中的“泄露国家秘密”在内涵、外延与认定基准上均有所不同。后者更注重保密工作的政治属性以及对泄密风险隐患的治理。而刑事司法领域“泄露国家秘密”必须有明确的泄露内容与结果。

   《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中界定“故意泄露国家秘密罪”与“过失泄露国家秘密罪”,采用的是“概述+列举”的模式,要求既符合条文概述规定,又达到列举事项要求。

   《人民检察院、保密行政管理部门查办泄密案件若干问题的规定》中提出“泄密违法案件”和“泄密犯罪案件”概念以定分止争。“泄密违法案件”是指机关单位或有关人员的行为违反保密法律、法规、规章,致使国家秘密已经泄露或可能泄露,但尚不构成犯罪的案件;“泄密犯罪案件”是指根据刑法和有关司法解释的规定,构成故意泄露国家秘密罪或者过失泄露国家秘密罪,依法应当追究刑事责任的案件。因此,保密行政管理部门查处泄密案件,必须注意与刑法概念的分野,不得恣意混同。

2.实践中的其他概念

  在《办法》出台前,由于保密法律、法规、规章对案件查处工作规定较为模糊,致使实践中除泄密案件概念外,还存在违反保密法律法规案件、保密违法案件、泄密刑事案件、违规案件等概念。考虑到实践活动的惯性,不难预见,有的概念在今后还将继续存在,有必要予以集中梳理和厘定。

  第一,“违反保密法律法规案件”与“保密违法案件”。前者范围较广,泛指所有违反保密法律法规且应当追责的案件,既包括刑事案件也包括行政案件。后者则主要指违反保密法律法规的行政案件。

  第二,在保密工作领域,“泄密案件”也称“泄密行政案件”,与之对应的概念是“泄密刑事案件”,此组概念主要用于界定保密行政管理部门与刑事司法机关的办案权限。

  第三,“违规案件”是指具有违反保密法律、法规、规章的行为,尚不能确定国家秘密是否泄露,但存在泄密隐患的案件。《办法》施行后,保密行政管理部门常用的概念主要有“泄密案件”“违规案件”及“保密违法案件”,这几个概念的关系可以用数学公式表达,即:“泄密案件”+“违规案件”=“保密违法案件”。

(原载于《保密工作》2018年第3期)


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